NRW: Paradigmenwechsel bei Landesentwicklungsplanung?

In Nordrhein-Westfalen befindet sich derzeit ein Entwurf für einen neuen Landesentwicklungsplan (LEP) im Aufstellungsverfahren, der das seit 1995 aktuell gültige LEP ersetzen wird (beide unter http://www.nrw.de/ landesregierung/landesplanung/).

Im Neuentwurf wird mitgeteilt, dass er auf früheren Landesentwicklungsplä­nen aufbaut. Tatsächlich aber werden die raumstrukturellen Zielsetzungen des alten LEP nicht aufgegriffen oder weiterentwickelt. Das liegt u.a. daran, dass Entwicklungskonzepte wie die re­gionalisierte Strukturpolitik bereits unter der Regierung Clement von 1998 bis 2002 aufgegeben worden sind. Au­ßerdem gibt es im neuen LEP keine Festlegung von Raumkategorien mehr. Das kritisiert die Planungsgemein­schaft Städteregion Ruhr und stellt in ihrer Stellungnahme zum Neuentwurf fest, dass der Verzicht darauf proble­matisch sei, da „dies(es) grundlegende landesplanerische Ordnungsprinzip trotz seiner recht begrenzten Steue­rungswirkung unverzichtbar ist“. Die Beschreibung der Raum- und Sied­lungsstruktur kam dagegen im LEP von 1995 sehr ausführlich vor. Ähnlich wie bei einer Landschaftsbeschrei­bung ergab sich eine Vorstellung, ein Bild vom Raum NRW.

So wurde die polyzentrische, wirt­schaftliche Entwicklung in NRW be­schrieben. Demnach sind Teile der ehe­mals ländlichen Räume zu mittelstän­disch geprägten industriellen Schwer­punkten geworden, mittlerweile sogar mit einem durchschnittlich höheren Anteil von Beschäftigten im verarbei­tenden Gewerbes als in den Ballungs­gebieten, so dass „das Land nicht mehr in industrialisierte Verdichtungsge­biete und ländlich strukturierte Gebie­te gegliedert werden kann“. Damit be­steht NRW aus komplementären, sich ergänzenden Eignungsräumen, auf die Strukturpolitik abgestimmt werden muss: „Die regionalen und örtlichen Unterschiede von Verdichtung, Indus­trialisierung und ländlichen Struktu­ren stehen in vielfältigen Wechselbe­ziehungen zueinander und machen in ihrer Gesamtheit den als Einheit zu betrachtenden Siedlungs- und Wirt­schaftsraum Nordrhein-Westfalen aus. Die regionalisierte Strukturpolitik setzt deshalb gezielt auf die Entwick­lung der regionseigenen Kräfte. Die Konzepte und Leitbilder der regionali­sierten Strukturpolitik tragen zu kon­sensfähigen Entwicklungsstrategien der Regionen bei.“

Weil diese Raumbeschreibungen im Neuentwurf fast nicht mehr vorkom­men, kann die tatsächliche Landesent­wicklung nicht mehr angemessen er­fasst und beschrieben werden. Außer­dem bleiben offene Fragen. Wie haben sich die komplementären Eignungs­räume und die regionseigenen Kräfte seit 1995 entwickelt? Welche Entwick­lungsstrategien haben etwas bewirkt und welche nicht, insbesondere dort wo dieser Prozess schleppend ist und sich Armut und Arbeitslosigkeit strukturell verfestigen, wie im Ruhrgebiet? An ei­ner der wenigen Stellen, die sich noch auf Raumkategorien beziehen heißt es: „Die Leistungsstärke von Industrie und Gewerbe liegt in Nordrhein-Westfalen gleichermaßen in den Verdichtungs­gebieten und den ländlichen Räumen, in denen traditionell viele Unterneh­men beheimatet sind.“ Diese Aussage ist im Allgemeinen richtig. Im Kon­kreten vermittelt sie ein schiefes Bild, z.B. im direkten Vergleich zwischen dem angeschlagenen Ruhrgebiet und dem benachbarten wirtschaftsstarken Münsterland. Die unterschiedlichen Entwicklungen in NRW kommen nur am Rande vor, wenn es bei dem Punkt demographische Entwicklung um die schrumpfenden Räume geht.

Konkurrenz statt Kooperation

Am Textanfang des LEP von 1995 wurde das Leitbild der regionalisier­ten Strukturpolitik als ein wichtiger Zweck für sich dargestellt, aus der her­aus Entwicklungsstrategien entstehen können. Im neuen LEP wird direkt in der Einleitung festgestellt, dass es infolge der dichten Besiedelung eine Konkurrenz verschiedenster Ansprü­che an den begrenzten Raum gäbe. Es werden die Rahmenbedingungen für die räumliche Entwicklung genannt, die sich nach Ansicht der Autor/in­nen seit den 1990er Jahren geändert hätten: „…insbesondere die absehbare Bevölkerungsentwicklung in Nord­rhein-Westfalen (‚Demographischer Wandel‘), die fortschreitende Globali­sierung der Wirtschaft, de(r) Klima­wandel sowie die Entwicklungen im Einzelhandel“.

Mit diesen Einleitungsworten steht die Konkurrenz verschiedenster An­sprüche an den Raum im Mittelpunkt und nicht etwa die Kooperation und die Entwicklung der regionseigenen Kräfte. Der alte LEP stellte noch fest: „Angesichts immer stärkerer regiona­ler Verflechtungen gelingt das nicht ohne eine übergeordnete überörtliche Planung und Gestaltung des Rau­mes. Ziel der Landesplanung ist eine nachhaltige Entwicklung, die sozia­le und ökonomische Raumansprüche mit ökologischen Erfordernissen in Einklang bringt.“ Aus den regionalen Verflechtungen ergeben sich demnach Entwicklungen, die von oben geför­dert werden, zwar auch hierarchisch aber mit einer großen Betonung auf die Anerkennung berechtigter Ansprüche. Jetzt werden aus der Staatskanzlei, dort ist die Landesplanung derzeit an­gesiedelt, Rahmenbedingungen vorge­geben. Dazu gehören zusätzlich zu den oben Genannten: Entwicklungen im Einzelhandel, regionale Vielfalt und Identität entwickeln, zentrale Orte und Innenstädte stärken, Mobilität und Erreichbarkeit gewähren, Wachstum und Innovation fördern, regionale Ko­operation verstärken, Metropolfunk­tion ausbauen. Das sind alles wichtige Punkte und es gibt gute Gründe sie in der Landesplanung zu berücksichtigen. Es hat sich aber der Duktus, der Blick „von oben“ auf das Land geändert. Mit dem Verzicht auf Raumkategorien wird der Gesichtspunkt der sich gegenseitig ergänzenden Eignungsräume mit über Bord geworfen. Ohne das Berücksich­tigen der Komplementarität kann aus dem Wettbewerb zwischen den Regi­onen eher ein Konkurrenzkampf wer­den, weil der Gedanke der Kooperation weniger zwingend wird.

Zudem werden in der Vorgabe der Rahmenbedingungen Unterschiede an die jeweiligen Empfänger gemacht. So kritisiert die Planungsgemeinschaft Städteregion Ruhr, dass „der LEP in seinen Aussagen und Festlegungen häufig sehr unkonkret bleibt und die genaue inhaltliche Bestimmung und Ausgestaltung von Vorgaben auf die Ebene der Regionalplanung verlagert.“ Damit würden konfliktträchtige Fra­gen ungelöst bleiben und es bestehe die Gefahr, dass es zu Unterschieden in der praktischen Anwendung (auf der Ebe­ne der Bezirksregierungen) kommen könnte. Auf die kommunale Ebene be­zogen stellt die Planungsgemeinschaft bei einigen Rahmenbedingungen da­gegen fest, dass die planerische Hand­lungsfähigkeit der Kommunen nicht genug berücksichtigt werde und der Durchgriff auf die Kommunen zu groß sei. Damit sind unnötige Konflikte vor­programmiert.

Der ländliche Raum als Metropole

Der alte LEP begann in der Einleitung mit einer ausführlichen Positionierung NRWs im europäischen Raum, etwa mit der Feststellung, dass der LEP „für Nordrhein-Westfalen und seine Teilräume den Platz im Gefüge der benachbarten europäischen und deut­schen Regionen auf(zeigt)“ auch hier mit einem deutlichen Schwerpunkt auf den Gesichtspunkt der Kooperation. Im neuen LEP wird auf diese Positio­nierung verzichtet. Trotzdem werden die wichtigen Fragen der grenzüber­greifenden Kooperation wenigstens kurz angeschnitten. „Für Nordrhein-Westfalen hat eine gute nachbarschaft­liche Zusammenarbeit mit den Nach­barstaaten Niederlande und Belgien auch im Bereich der Raumordnung besondere Bedeutung.“

Nicht nachvollziehbar wird es, wenn der neue LEP die Metropolregion Nordrhein-Westfalen ausruft, als gäbe es keine Unterschiede zwischen den ländlich strukturierten Räumen und der Rhein-Ruhr Region. Der alte LEP hat noch festgestellt, dass „der poly­zentrische Verdichtungsraum Rhein-Ruhr bereits die maßgeblichen Ori­entierungsmerkmale auf(weist), die Europäische Metropolregionen kenn­zeichnen.“ Es wurde sogar der Ver­gleich mit Agglomerationen wie Paris und London gemacht. Auch wenn das ziemlich übertrieben war: Metropolen sind große verdichtete Räume mit Zen­tralfunktionen, und das trifft auf die Rhein-Ruhr-Region zu und auf weite Teile NRWs nicht, trotz der Verstädte­rung des ländlichen Raumes. Die Pla­nungsgemeinschaft Ruhr stellt dazu fest: „Es steht zu befürchten, dass die Ausweitung des Metropolbegriffs auf ganz NRW die traditionell gewachsene und zukünftig notwendige Arbeitstei­ligkeit innerhalb der Metropolregion Rhein-Ruhr beeinträchtigen könnte, da das zentralörtliche System künf­tig ungefiltert durchschlägt und die bisher der Metropolregion Rhein-Ruhr insgesamt zugestandene oberzentrale Funktion entfällt.“

Das Beteiligungsverfahren läuft noch bis zum 28. Februar 2014

Bis dahin können Stellungnahmen ab­gegeben werden. Die linke Fraktion im RVR bereitet dafür einen Work­shop vor. Auf einem Treffen mit dem Landessprecher, den Vertretern in den Regionalräten u.a. wurden Schwer­punkte festgelegt: Flächenverbrauch, Siedlung, Verkehr, Metropoldebatte und Klimaschutz/Energiepolitik.

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